المجلس الوطني الفلسطيني والمعركة الانتخابية المسكوت عنها/ بقلم: د. رشاد توام

تمهيد

أصدر رئيس دولة فلسطين، رئيس اللجنة التنفيذية لمنظمة التحرير الفلسطينية، مطلع العام الجاري، مرسوماً "بشأن الدعوة لإجراء انتخابات تشريعية ورئاسية ومجلس وطني".[1] وفيما يأتي تنظيم الانتخابات العامة اليوم، على مستوى الدولة/ السلطة الفلسطينية، عقب نحو خمسة عشر عاماً على ثاني وآخر انتخابات رئاسية (2005) وتشريعية (2006)، تعطلت خلالها دورية الانتخابات، فإن التوجه نحو انتخاب -أو بالأحرى "استكمال" انتخاب- أعضاء المجلس الوطني، على مستوى المنظمة،[2] بانتخابات مباشرة، ما يعتبر سابقة تحدث لأول مرة؛ فصحيح أن النظام الأساسي للمنظمة ينص على تشكيل المجلس بالانتخاب المباشر (المادة 5)،[3] ويحدد مدة ولاية المجلس بثلاث سنوات (المادة 8)، إلا أنه لم تجرِ انتخابات مباشرة، فيما عزي في الغالب إلى طبيعة ظروف الشتات، وعدم تعاون حكومات أغلب الدول المضيفة.[4] ولكن هذا المبرر لا يؤخذ على إطلاقه؛ فعلى سبيل المثال كانت المنظمة، خلال فترة السبعينيات في لبنان، بمثابة "دولة داخل الدولة"، ولكنها لم تعقد انتخابات مباشرة يشارك فيها الفلسطينيون في لبنان.[5] 

عموما، نتيجة ذلك، "صيّر إلى الإبقاء على عضوية المشاركين في المؤتمر التأسيسي،[6] وإضافة آخرين عن طريق التمثيل النسبي (نظام الكوتا)، بالاستناد على أسس ومعايير سياسية (محاصصة فصائلية)، وجغرافية (أماكن تواجد الشعب في الداخل والخارج [...])، ووظيفية (مهنية وإدارية)، إضافة إلى تمثيل الاتحادات الشعبية والنقابات والمستقلين".[7] وكان "المشرع" قد افترض حدوث "عوائق" تحول دون عقد انتخابات مباشرة، فنص على آلية بديلة "أقل ديمقراطية" للتعاطي معها.[8] وهي الممارسة التي بقيت مستمرة، حتى ما بعد قيام السلطة/ الدولة، وإن تباينت الأسباب.

فيما يتعلق بالإطار القانوني الناظم، وفيما ينظم الانتخابات التشريعية والرئاسية قانون الانتخابات العامة (رسميا هو قرار بقانون)،[9] يفترض أن ما ينظم انتخابات المجلس الوطني -وفقا لما هو معلوم عند غالبية المعنيين بالشأن العام- هو "نظام انتخابات المجلس الوطني الفلسطيني" لسنة 1965 (صادر بتاريخ 17 تموز/يوليو 1965)،[10] الذي أحالت له المادة (5) من النظام الأساسي لمنظمة التحرير،[11] التي أشار لها مرسوم الدعوة للانتخابات.[12] ولكن على ما يبدو أنه جرى تعديل نظام الانتخاب بإصدار نظام جديد بديل سنة 2013 (تحديدا في 28 أيار/مايو 2013). إلا أن هذا النظام لم ينشر في الجريدة الرسمية أو سواها، تماهياً مع تقاليد المنظمة تاريخيا في اتباعها أسلوب "تعميم" التشريعات، بدلاً من نشرها، في ظل عدم وجود جريدة رسمية للمنظمة.[13] وهنا يُطرح سؤال مشروع حول ماذا تنتظر اللجنة التنفيذية للمنظمة حتى تقوم بنشر النظام الذي سينظم انتخابات المجلس الوطني المعلن عن توقيت إجرائها في 31 آب/أغسطس 2021، وفقا لما ورد في المرسوم سابق الإشارة؟ أليس من حق الناخبين "العلم بالقانون"، على الأقل قبل أربعة أشهر من موعد الانتخابات؟!

وفي ضوء ملاحظة اهتمام جمهور الناخبين بالانتخابات العامة (التشريعية والرئاسية)، وقبالة إهمال المرحلة الثالثة من العملية الانتخابية القائمة (انتخابات المجلس الوطني)، فقد حصل كاتب المقالة على وثيقة هذا النظام الجديد من مصدر موثوق. ويتناول في هذه المقالة موضوعات أساسية مختارة كما نظمتها أحكام النظام.[14] وقد تستقبل اللجنة التنفيذية للمنظمة بعض التعليقات السلبية الواردة في هذه المقالة، لإجراء تعديلات على النظام، قبل نشره. وبالأخص في ضوء ما خلص إليه كاتب المقالة بالمحصلة، وفقا لتوقعه، بأن انتخابات المجلس الوطني -إن حدثت أصلا في الموعد المعلن- لن تكون وفقاً لهذا النظام، بل استنادا إلى نظام آخر (أو معدل) يجري التوافق عليه، ضمن مُخرجات اجتماعات القاهرة بخصوص العملية الانتخابية. وبالتالي، فإن هذه المقالة تهدف إلى إثارة النقاش العام حول الإطار القانوني الناظم لأعلى سلطة رسمية جامعة للكل الفلسطيني، ممثلة بالمجلس الوطني.

من حيث المبدأ، فإن تعديل أو استبدال نظام سنة 1965 كان ضرورة موضوعية، لاسيما فيما يتعلق بأحكامه التي تعتبر "ساقطة"،[15] أو غير عادلة،[16] أو غير معاصرة،[17] وتحديد عدد أعضاء المجلس الوطني؛ ففي الواقع جرى توسيع عضوية المجلس بشكل متنامٍ/ تصاعدي، وغير منضبط، بين دورة وأخرى.[18]

وأما من حيث المضمون، فإن هذه المقالة، ستعلق سريعا -في قسمها الثاني- على سبعة موضوعات أساسية مختارة، كما ورد تنظيمها في النظام الجديد: (أ) النظام الانتخابي، (ب) عدد أعضاء المجلس الوطني، (ت) التسجيل في سجل الناخبين، (ث) أهلية الانتخاب والترشح، (ج) تمثيل المرأة، (ح) الإدارة الانتخابية، (خ) الجهة القضائية المختصة بقضايا الانتخابات. قبل ذلك، يستعرض القسم الأول ماهية المجلس الوطني من حيث اختصاصاته (أ)، مدة ولايته (ب)، وسلطة تنظيم انتخابه (ت)، مع الإشارة إلى الأحكام ذات العلاقة في النظام الجديد. كل ذلك بالمقارنة أحياناً مع النظام القديم و/أو قانون الانتخابات العامة المنظم للانتخابات التشريعية والرئاسية.

 أولا- ماهية المجلس الوطني

المجلس الوطني هو أحد سلطتين (إضافة إلى اللجنة التنفيذية) قامت عليهما المنظمة منذ تأسيسها سنة 1964، قبل استحداث المجلس المركزي سنة 1973، كهيئة منابة عن المجلس الوطني بين دورتي انعقاده؛ إذ كان الدافع الأساسي لتشكيل المجلس المركزي تعذر انعقاد المجلس الوطني، بسبب ضخامة حجمه. وفيما يمثل المجلس الوطني السلطة التشريعية في المنظمة (برلمان)، الذي اضطلع أحيانا بدور "السلطة التأسيسية"، تمثل اللجنة التنفيذية السلطة التنفيذية فيها (الحكومة). اتخذت المنظمة، بموجب نظامها الأساسي، نظاما سياسيا أقرب إلى نظام الجمعية/ المجلسي – التجربة السويسرية! وأما السلطة القضائية في المنظمة، فقد تأخرت نشأتها نحو العقد، واقتصرت على القضاء الجزائي، فيما عُرف بهيئة القضاء الثوري.[19]

أ- اختصاصات المجلس

عرّف النظام الأساسي للمنظمة المجلس الوطني بأنه "السلطة العليا لمنظمة التحرير، وهو الذي يضع سياسة المنظمة ومخططاتها وبرامجها" (مادة 7/أ). ذلك فيما عرفه النظام الجديد بأنه "السلطة التشريعية العليا للشعب الفلسطيني أينما وجد" (مادة 1). وبذلك يلاحظ أن الثاني يضيق تعريف المجلس بقصر اختصاصه على "السلطة التشريعية". وهو ما ليس بمقبول في ظل دنو درجة الثاني قبالة سمو درجة الأول، الذي هو بمقام وثيقة دستورية، تشكل مع الميثاق الوطني -ومفردات أخرى- دستور المنظمة.[20] صحيح أن المجلس الوطني يضطلع بالسلطة التشريعية، ولكن السلطة التأسيسية لو أرادت (هي ذاتها المجلس الوطني) لقصرت تعريفها له بذلك الدور بشكل صريح. وطالما لم تفعل، فإن أي وثيقة أدنى من النظام الأساسي لا يجوز لها أن تدخل في تحديد اختصاصات أي من المؤسسات الدستورية.

ب- مدة ولاية المجلس

هنا أيضا وقع النظام الجديد في مخالفة دستورية؛ إذ خالف (وهو الأدنى مرتبة) النظام الأساسي للمنظمة (وهو الأعلى مرتبة)، بنص الأول على كون مدة ولاية المجلس الوطني أربع سنوات (مادة 2/4)، فيما حددها الثاني بثلاث سنوات (المادة 8). وبالتالي شاب النظام الجديد عوار دستوري واضح. وكان الأجدى بالنظام الجديد ألا يخوض بهذه المسألة أصلا، كون موضوعها يخرج عن نطاقه، ويرتقي إلى مصاف القواعد الدستورية من حيث الشكل والموضوع.

ت- سلطة تنظيم انتخاب المجلس

يلاحظ أن النظام الجديد (2013) والقديم (1965) تشريعان صادران عن اللجنة التنفيذية. وقد أناط النظام الأساسي للمنظمة باللجنة التنفيذية إصدار هذا النظام (مادة 5).[21] وبذلك قام النظام الأساسي على مفارقة كبيرة، إذ جعل تنظيم انتخابات السلطة الأعلى (المجلس الوطني) اختصاصا تشريعيا للسلطة الأدنى (اللجنة التنفيذية). وكان الأجدى أن يضع المجلس الوطني ذاته نظام انتخابه، بدرجة قانون وليس بدرجة نظام.

ثانيا- موضوعات مُختارة في النظام الجديد لانتخاب المجلس الوطني

يقع النظام الجديد في 55 مادة، موزعة على سبعة أبواب.[22] ويلاحظ أن بعض مواده مقتبسة بشكل شبه حرفي من قانون الانتخابات العامة.[23] ومن بين مجمل أحكامه فإن هذه المقالة تعلق على الموضوعات الأكثر أهمية:

أ- النظام الانتخابي

على خلاف النظام القديم الذي كان قائماً على نظام الانتخاب الفردي (مادة 22)، أخذ النظام الجديد (مادة 2/1) بالنظام الانتخابي ذاته الذي أخذ به قرار بقانون الانتخابات العامة (مادة 4/1)، بخصوص انتخابات المجلس التشريعي، وهو نظام التمثيل النسبي الذي لا يسمح بترشح المستقلين أفرادا، بل فقط من خلال قوائم، وبالتالي التضييق من فرص نفاذهم إلى قبة البرلمان (المجلس الوطني أو المجلس التشريعي). كما أخذ بالطريقة ذاتها لتوزيع المقاعد (سانت لوجي)، فيما خفض نسبة الحسم إلى 1% (المادة 42)، بينما هي 1.5% في انتخابات المجلس التشريعي، وفقا لقانون الانتخابات العامة (مادة 6/3).

قام النظام الجديد على اعتبار وجود دائرتين انتخابيتين: الأولى هي "الأراضي الفلسطينية"، فيما الثانية هي بقية الدول التي يتواجد فيها الفلسطينيون أو "الشتات" (المادة 2/2). وقبالة عدم شمول التعريف الإجرائي للدائرة الأولى (الأراضي الفلسطينية)[24] الأرض الفلسطينية المحتلة عام 1948، فهل يدخل فلسطينيو الـ48 ضمن الدائرة الثانية؟ وهل ستسمح لهم إسرائيل -التي يحملون جنسيتها رسميا- بالتصويت و/أو الترشح لانتخابات المجلس الوطني؟

يستوعب النظام الجديد ألا يكون تشكيل المجلس من خلال الانتخاب وحده؛ إذ قد يكون "بالتوافق: في الدول التي يتعذر إجراء الانتخابات فيها، أو لا يمكن إجراء الانتخابات فيها". وعندها يجري اختيار الأعضاء بالتوافق "من قبل لجنة إعلان القاهرة لعام 2005 والمتكونة من رئيس اللجنة التنفيذية ورئيس المجلس الوطني وأعضاء اللجنة التنفيذية والأمناء العامون للفصائل وبعض الشخصيات المستقلة" (مادة 2/3/ب).[25] لا شك أن هذا حكم احتياطي لمواجهة التفاعلات في الواقع، وهو جيد بهذه الصفة الاحتياطية. ولكن إن أخذ به كاستراتيجية، فمن شأن ذلك أن يعيد (أو يستمر في) تجربة المحاصصة المقيتة التي خبرتها المنظمة في عقودها الأخيرة. إن كثيرا من الدول تشرك مواطنيها في الخارج، في انتخاباتها العامة،[26] من خلال سفاراتها في الغالب. ولما كانت فلسطين و/أو المنظمة تحظى اليوم بشبكة ممثليات وسفارات في مختلف قارات العالم، فالأصل إلا يطرح تنظيم الانتخابات في الخارج إشكالات جدية، كالتي كانت في العقود السابقة، باستثناء مشكلة ازدواجية الجنسية في الدول التي ترفض ممارسة حاملي جنسيتها لحقوق سياسية متصلة بجنسية دولة أخرى.

ب- عدد أعضاء المجلس الوطني

بالإشارة إلى التوسع الفعلي في عدد أعضاء المجلس منذ تأسيسه عام 1964 وحتى اليوم (تنامى من 217 كما ورد في النظام القديم إلى نحو 850 في الواقع، كما سبق وأُشير)، فإن النظام الجديد حدد عدد الأعضاء بـ 350 عضوا، موزعين بالتساوي على الدائرتين الانتخابيتين (مادة 2/3). وفي هذا التراجع عن ضخامة العدد أمر إيجابي؛ إذ كان أحد أبرز الأسباب التاريخية لشلل المجلس الوطني هو ضخامة عدد أعضائه، فبات ثقيلا الحركة، ويصعب تحقيق نصاب انعقاده. كما أن هذا العدد مقبول، لضمان تمثيل أكثر عدالة لمختلف المناطق التي يتواجد فيها الفلسطينيون.

من جهة أخرى، فقد تضمن النظام الجديد حكماً نصه الحرفي "العلاقة بين المجلس التشريعي والمجلس الوطني تبقى على حالها القائمة حاليا" (مادة 2/5). وهذه صيغة مراوغة، من غير الواضح إن كان المقصود بها ما يتعلق بالاختصاصات والتنازع عليها بين المجلسين،[27] أو كان المقصود ما يتعلق بعضوية أعضاء المجلس التشريعي حكماً في المجلس الوطني، خلال فترة انتخابهم. فإذا كان المقصود الفرض الأول، فهذه مسألة يطول التعليق عليها، ولكن عموماً ليس من اختصاص النظام الجديد الخوض فيها. وأما إن قُصد الفرض الثاني، فإن تلك المعادلة وردت لأول مرة في أول قانون انتخابات عامة سنة 1995، ليتتالى تضمينها في القوانين اللاحقة، بما فيها الساري.[28]

لن تخوض هذه المقالة في تقدير هذه المعادلة، في المقابل نلفت الانتباه إلى أن النظام الجديد لا يجيب على السؤال التالي: هل أعضاء المجلس التشريعي (عددهم 132) مشمولون ضمن نصيب دائرة "الأراضي الفلسطينية" (175 مقعدا)، وبالتالي سيجري فقط انتخاب المتبقي منهم (أي 43 عضوا)؟ أم مضافون لها، وبالتالي يكون عدد أعضاء المجلس الوطني إجمالا 482، منهم 307 من داخل "الأراضي الفلسطينية" و175 من خارجها؟

حال قصد الفرض الثاني (وهو الأرجح في ضوء قرائن التفسير الحرفي للنص)،[29] فسيؤخذ على النظام الجديد أنه لا يساوي بين الدائرتين، بل حتى أن المساواة غير عادلة في هذه الحالة، فعدد الفلسطينيين خارج "الأراضي الفلسطينية" أكثر ممن يتواجدون فيها؛ إذ بلغ عدد الفلسطينيين منتصف سنة 2020 ما مجموعه حوالي 13.5 مليون نسمة، منهم 5.1 مليون في "فلسطين" (الأراضي الفلسطينية)، و1.6 مليون في "أراضي 1948"، و6.83 مليون في دول العالم.[30] وأما في حال قصد الفرض الأول، فستجري الانتخابات الاستكمالية في الدائرة الأولى لانتخاب 43 عضوا فقط، وبالتالي التنافس على عدد قليل من المقاعد الشاغرة.

ت. التسجيل في سجل الناخبين

على غرار قانون الانتخابات العامة (مادة 30)، أخذ النظام الجديد (مادة 9) بالتسجيل شرطاً أساسياً للمشاركة في الانتخابات ترشحاً وتصويتاً. ولكن النظام لم يعلن موقفه صراحة من سجل الناخبين المعتمد في الانتخابات العامة، فيما يتعلق بدائرة "الأراضي الفلسطينية"، إن كان يعتمده أم يشترط وجود سجل ناخبين جديد كليا للدائرتين معا؟

في سياق متصل، نص النظام الجديد على ضرورة أن "يحدد قرار رئيس اللجنة التنفيذية الصادر بالدعوة إلى الانتخابات الموعد المحدد لانتهاء اللجنة المختصة من إعداد سجل الناخبين النهائي على أن يفصل بينه وبين يوم الاقتراع تسعون يوما على الأقل" (مادة 9/6). لم يصدر هذا القرار بعد، وليس من الواضح إن كان يسد مكانه مرسوم الدعوة للانتخابات (سابق الإشارة)؟ فهو أيضا صادر عن الرئيس بصفته رئيس اللجنة التنفيذية (إلى جانب صفته كرئيس للدولة). ولكن المرسوم لم يتطرق للتسجيل (سواء بشكل عام أم بخصوص انتخابات المجلس الوطني). وبالتالي، وفقا للنظام الجديد، على رئيس اللجنة التنفيذية أن يصدر، قبل نهاية أيار القادم، قراراً بالدعوة الخاصة لانتخابات المجلس الوطني متطرقاً فيه إلى مواعيد التسجيل في سجل الناخبين.

ث- أهلية الانتخاب والترشح

تطابقت أحكام النظام الجديد (مادة 6) مع الأحكام المناظرة لها في قانون الانتخابات العامة (مادة 27)، فيما يتعلق بأهلية الانتخاب؛ فالانتخاب حق لكل فلسطيني، بلغ سن 18 على الأقل يوم الاقتراع، واسمه مدرج في سجل الناخبين، وغير محروم من ممارسة حق الانتخاب. وقد توافق النظام والقانون في تعريفهم الإجرائي للفلسطيني بمعنى موسع (يشمل من هم في الداخل والشتات)،[31] إلا أنه في الوقت الذي حدد فيه القانون نطاقاً مكانياً لحق الانتخاب (مادة 28) فقصره على من هم "في الضفة الغربية بما فيها القدس الشريف وقطاع غزة"، بما له صلة بكون الانتخابات التشريعية والرئاسية حصرية بالمقيمين في "الأراضي الفلسطينية"، فإن النظام الجديد في المقابل، لم يتضمن تحديدا كهذا للنطاق، باعتبار المشاركة في انتخابات المجلس الوطني حق لكل فلسطيني بغض النظر عن مكان إقامته.

وأما حالات الحرمان من ممارسة حق الانتخاب، وفيما يعتبر قانون الانتخابات العامة الحصول على الجنسية الإسرائيلية إحدى حالات الحرمان (مادة 29/1/د)، فإن النظام الجديد لم يتضمن حالة كهذه (مادة 7). وذلك -على ما يبدو- لعدم وضع عائق أمام مشاركة فلسطينيي 1948.

إن تحقق أهلية الانتخاب هو الشرط الأول في تحقق أهلية الترشح. وأما الشرط الأساسي الثاني، وفقا للنظام الجديد (مادة 8)، فهو ألا يقل سن المرشح عن 21 عاماً عند نهاية فترة الترشح. ويلاحظ هنا أن شرط السن أدنى مما كان في النظام القديم (25 عاما، المادة 21/3)، ومما هو في قانون الانتخابات العامة الحالي بخصوص الترشح للمجلس التشريعي (28 عاما، مادة 45/2). كما أن النظام الجديد خالفهما بربط بلوغ السن بنهاية فترة الترشح، وليس بيوم الاقتراع، كما ورد فيهما.

هذا ويلاحظ أن النظام الجديد لم يشترط للترشح الاستقالة من أي منصب أو وظيفة، على خلاف قانون الانتخابات العامة (مادة 8)، والنظام القديم (مادة 21/5). وذلك يتناسب مع طبيعة المجلس الوطني. في المقابل، فإن من بين الشروط الإشكالية التي نص عليها النظام الجديد على المرشح "أن يكون مقيماً في منطقته الانتخابية التي تترشح فيها القائمة" (مادة 8/2). ومعنى ذلك أن النظام يستبعد فرض تشكيل قائمة تضم مرشحين من مناطق انتخابية مختلفة؛ إذ عرف النظام "المنطقة الانتخابية" بكونها "كل منطقة جغرافية محددة يخصص لها مركز أو أكثر من مراكز الاقتراع" (مادة 1). ربما تكون صياغة ذلك الشرط انطوت على خطأ مادي، وكان المقصود الدائرة الانتخابية (دائرة "الأراضي الفلسطينية" أم دائرة الشتات) وليس المنطقة الانتخابية.

أخيرا، تجدر الإشارة إلى النظام وضع جملة من الشروط والمعايير الواجب توفرها في طلب ترشح القائمة (مادة 10)، تتباين بعض الشيء مع ما ورد في قانون الانتخابات العامة بخصوص انتخابات المجلس التشريعي (المواد 47-51).

ج- تمثيل المرأة

أخذ النظام الجديد بالمعادلة (والصيغة الحرفية) ذاتها التي كانت في النسخة الأصلية من قرار بقانون الانتخابات العامة لسنة 2007، قبل تعديله مطلع 2021؛ إذ اشترط وجود امرأة واحدة -كحد أدنى- في الأسماء الثلاثة الأولى في القائمة، ثم في الأسماء الأربعة التالية، ثم في كل خمسة أسماء تلي ذلك (مادة 4). وبذلك، فإن نسبة الكوتا النسائية في النظام الجديد هي 22.2%، فيما ارتفعت في انتخابات المجلس التشريعي -بموجب تعديل 2021- إلى 25.9%. قبالة هذه المفارقة، يجدر التأكيد على ضرورة المساواة بين فرص المرأة الفلسطينية في "الأراضي الفلسطينية" (انتخابات المجلس التشريعي) والمرأة الفلسطينية في الخارج (انتخابات المجلس الوطني).

ح- الإدارة الانتخابية

يقصد بالإدارة الانتخابية الهيئة المخولة قانوناً بإدارة الانتخابات والإشراف عليها. ويختلف اسمها من دولة إلى أخرى. على صعيد الانتخابات داخل "الأراضي الفلسطينية"، أناط القانون ذلك الاختصاص بـ "لجنة الانتخابات المركزية"، سواء فيما يتعلق بالانتخابات العامة أو الهيئات المحلية. وقد كان النظام القديم لانتخابات المجلس الوطني (1965) ينيط ذلك الاختصاص بـلجان الاقتراع والفرز، التي تشكل بطرق غير شفافة، من طرف سلطات دنيا منفردة، بما لا يضمن حيادها. أما النظام الجديد، فقد أناط الاختصاص بهيئة أسماها "اللجنة العليا للإشراف على انتخابات المجلس الوطني الفلسطيني"، وجعل تشكيلها بموجب قرار من رئيس اللجنة التنفيذية (مادة 18/1)، يجري اختيار أعضائها من قبل اللجنة التنفيذية "من ذوي الخبرة من القضاة والأكاديميين والمحامين وغيرهم" (مادة 19/[1]). كما نص النظام على جملة من الشروط الواجب توفرها فيهم (مادة 20). وأورد أحكاما خاصة باستقلاليتها (مادة 21)، ومهامها (مادة 22). وإلى حد ما، هنالك تشابه بين تشكيلها وتشكيل "لجنة الانتخابات المركزية" كما ورد في قانون الانتخابات العامة (المواد 9-13).

بخصوص الأخيرة (لجنة الانتخابات المركزية)، تظهر مطالعة مرسوم الدعوة للانتخابات أن لا علاقة لها بتنظيم انتخابات المجلس الوطني؛ إذ قصر عملها على الانتخابات التشريعية والرئاسية (مادة 4). ولكن يلاحظ في النظام الجديد أنه يستوعب حضورها في انتخابات المجلس الوطني؛ إذ سمح لـ"اللجنة العليا للإشراف على انتخابات المجلس الوطني الفلسطيني تفويض جزء من صلاحياتها للجنة الانتخابات المركزية للإشراف على انتخابات أعضاء المجلس الوطني داخل الأراضي الفلسطينية وفقا لأحكام هذا النظام" (مادة 18/2).

خ- الجهة القضائية المختصة بقضايا الانتخابات

لم يكن النظام القديم يستوعب وجود جهة قضائية مختصة بقضايا الانتخابات، حتى أنه أناط الفصل في طعون النتائج للمجلس الوطني ذاته بعد انتخابه (كما سبق وأشير)! أما النظام الجديد، فقد نص على إنشاء "هيئة قضائية عليا للبت في الطعون والشكاوى الناشئة عن عملية الانتخابات في مناطق الشتات" (مادة 25/1). يُسمى رئيسها وأعضاؤها في اجتماع مشترك بين اللجنة التنفيذية وهيئة مكتب المجلس الوطني (القائم)، "ويصدر بتشكيل الهيئة قرار من رئيس اللجنة التنفيذية" (مادة 25/2). وخولها النظام بوضع لائحة داخلية لتنظيم عملها (مادة 25/3). وقد أوكل لها "النظر في الطعون المقدمة لإلغاء أو تعديل القرارات الصادرة عن اللجنة العليا للإشراف على انتخابات المجلس، وكذلك الشكاوى التي ينص هذا النظام على جواز النظر فيها من قبلها" (مادة 25/5).

يلاحظ فيما سبق أن النظام الجديد وفيما قصر في المادة (25/1) اختصاص الهيئة القضايا العليا على دائرة الشتات، أنه أطلق ذلك في المادة (25/2)! كما أن النظام لم يحدد الجهة القضائية المختصة بالانتخابات في دائرة "الأراضي الفلسطينية". هل هي ذاتها محكمة الانتخابات التي نظم عملها قانون الانتخابات العامة؟ من غير العادل إسناد الاختصاص لجهتين مختلفتين في الوقت ذاته!

خلاصة

في ظل عدم نشر النظام الجديد حتى الآن (143 يوما قبل موعد الاقتراع المقرر في 31 آب/أغسطس القادم)؛ وبحكم ما احتواه النظام الجديد من مغالطات موضوعية وشكلية ترتقي أحيانا إلى مستوى العوار الدستوري (على الأقل في حدود الموضوعات التي استعرضتها هذه المقالة)؛ نرجح أحد السيناريوهات الثلاثة التالية:

الأول، عدم نية عقد انتخابات المجلس الوطني في الموعد المحدد؛ إذ قد يجري تأجيله، منفردا، أو مع الانتخابات التشريعية و/أو الرئاسية إلى موعد آخر محدد أو "حتى إشعار آخر"!

الثاني، التراجع عن فكرة "انتخاب" المجلس الوطني مباشرة، إلى "التوافق" مع حركة حماس و/أو الجهاد الإسلامي حول أعضائه ونصيبها من مقاعده، كأحد ملفات الحوار في اجتماعات القاهرة الدائرة منذ بضعة أشهر. وذلك بالاستناد إلى "ذريعة" تعذر عقد الانتخابات في الخارج (وربما الداخل أيضا- القدس)، وبالتالي إعمال حكم المادة (6/أ) من النظام الأساسي للمنظمة و/أو حكم المادة (71) من نظام الانتخاب القديم (1965) في سد الشغور والتوافق على الأعضاء الجدد من دون انتخابات مباشرة.[32]

أما الثالث، فهو أن النظام الجديد قيد المراجعة والنقاش الآن في اجتماعات القاهرة، للتوافق حول تعديله مع حركة حماس و/أو الجهاد الإسلامي. وبالتالي إصداره ونشره قبل نهاية الشهر القادم.

[1] مرسوم رقم (3) لسنة 2021، الوقائع الفلسطينية، عدد 175 (31 كانون الثاني/يناير 2021)، 15-16.

[2] في ضوء اعتبار أعضاء المجلس التشريعي -خلال فترة ولايتهم- أعضاء بالتبعية في المجلس الوطني (وفقا لما رسخته قوانين الانتخابات العامة المتتالية، ابتداء من أولها رقم 3 لسنة 1995)، فإن المرسوم نص على أن "تعتبر انتخابات المجلس التشريعي المرحلة الأولى من انتخابات المجلس الوطني الفلسطيني" (مادة 2)، ونص على أن "يستكمل تشكيل المجلس الوطني الفلسطيني في 31/08/2021، وفقا لأحكام المادة (5) من النظام الأساسي لمنظمة التحرير الفلسطينية" (مادة 3). ولذلك تعتبر الانتخابات المنوي إجراؤها في آب/أغسطس القادم انتخابات استكمالية، بداعي أن انتخابات المجلس التشريعي المرحلة الأولى من انتخابات المجلس الوطني.

[3] "ينتخب أعضاء المجلس الوطني عن طريق الاقتراع المباشر من قبل الشعب الفلسطيني بموجب نظام تضعه اللجنة التنفيذية لهذه الغاية".

[4] وفقا لروايات رسمية، لم يجر انتخاب أعضاء المجلس شعبياً إلا في تجارب قليلة، وعلى نطاق ضيق، كما في الجاليات الفلسطينية في أمريكا الجنوبية وبعض أجزاء أمريكا الشمالية. انظر: عصام الدين فرج، منظمة التحرير الفلسطينية: 1964-1993 ([القاهرة]: للبحوث والتدريب والنشر، 1998)، 66.

[5] انظر: ماجد كيالي، "حدود الانتخابات الفلسطينية… حماسة شعبية قبيل إعادة إنتاج السلطة ذاتها؟"، درج، 24 شباط/فبراير 2021، عبر الرابط: https://bit.ly/3d7ZhcI

ملاحظة: جميع الروابط الإلكترونية المشار لها في هذه المقالة استرجعت بتاريخ 9 نيسان/أبريل 2021.

[6] استنادا إلى المادة (6/أ) من النظام الأساسي للمنظمة: "إذا تعذر إجراء الانتخابات الخاصة بالمجلس الوطني استمر المجلس الوطني قائماً إلى أن تتهيأ ظروف الانتخابات".

[7] رشاد توام، دبلوماسية التحرر الوطني: التجربة الفلسطينية (بيرزيت: معهد إبراهيم أبو لغد في جامعة بيرزيت، 2013)، 79. تتوفر نسخة إلكترونية من الكتاب عبر الرابط: https://bit.ly/31omxwx.

[8] نصت المادة (71) منه على أنه: "إذا تعذر إجراء الانتخابات في أي مركز من مراكز التجمع يجتمع الأعضاء الذين تم انتخابهم في المراكز الأخرى ويقررون الطريقة التي تملأ بها المقاعد الشاغرة".

[9] القرار بقانون رقم (1) لسنة 2007، الوقائع الفلسطينية، عدد 72 (9 أيلول/سبتمبر 2007)، 2-50. وقد جرى تعديله مؤخرا (قبيل شهر من انطلاق العملية الانتخابية) بموجب القرار بقانون رقم (1) لسنة 2021، الوقائع الفلسطينية، عدد ممتاز 23 (13 كانون الثاني/يناير 2021)، 2-5. وألحق التعديل بتنويه/ تصحيح، بخصوص المادة (39/5)، نشرته الجريدة الرسمية: الوقائع الفلسطينية، عدد 177 (18 آذار/مارس 2021)، 168. فيما يتعلق بتقييد المرشحين المستقلين في الترشح للانتخابات الرئاسية. انظر مقالة حول هذه المسألة نشرت قبل نشر التصحيح: رشاد توام، "العوار الدستوري في تقييد ترشح المستقلين للانتخابات الرئاسية الفلسطينية"، صحيفة الحدث، 28 شباط/فبراير 2021، عبر الرابط: https://bit.ly/3m5To2B. هذا ولا يزال الجدل قائما حول قيمة آلية التراجع عن ذلك التقييد (بالتصحيح وليس التعديل).

طالع نسخة مدمجة من القانون: أميمة مناصرة (إعداد) ورشاد توام (إشراف)، "قانون الانتخابات العامة المنظم للانتخابات التشريعية والرئاسية في فلسطين للعام 2021"، سلسلة هنري كتن لدراسات القانون العام (1/2021)، جمعية القانونيين الفلسطينيين، آذار/مارس 2021، عبر الرابط: https://bit.ly/2Pbufb3

[10] في ظل عدم وجود جريدة رسمية للمنظمة، اعتمدت النسخة المنشورة في المرجع التالي. وهي نسخة جرى تدقيقها -عند إعداد الكتاب- بعدة مصادر رسمية وشبه رسمية: معين البرغوثي ورشاد توام، النظام القانوني لمنظمة التحرير الفلسطينية (بيرزيت: معهد الحقوق في جامعة بيرزيت، 2010)، 144-155. تتوفر نسخة إلكترونية من الكتاب عبر الرابط: https://bit.ly/3suKw99 . كما بالإمكان مطالعة النظام أيضا عبر المرجع التالي: منذر عنبتاوي (جمع وتحرير)، الوثائق الفلسطينية العربية لعام 1965 (بيروت: مؤسسة الدراسات الفلسطينية، 1966)، 425-434.

[11] أشير لنصها في حاشية سابقة.

[12] المادة (3) من المرسوم. وقد أشير لنصها في حاشية سابقة.

[13] انظر: البرغوثي وتوام، النظام القانوني، 39.

[14] لا بد من التأكيد على أن مصداقية هذه الوثيقة يبقى مشكوك بها -ولو بنسبه ضئيلة-، إلى حين نشرها رسميا أو تأكيد مصدر مسؤول لصحتها.

[15] انظر مثلا المادة (21/أ/6)؛ إذ جعلت من بين شروط الترشح لعضوية المجلس أن يكون الراغب بذلك "عضوا عاملا في التنظيم الشعبي". وقد أحالت هذه المادة إلى المادة (56) من قانون التنظيم الشعبي. وهذا القانون قديم، أقره المجلس الوطني في حزيران/يونيو 1965، وقد عرف القانون "عضوية التنظيم الشعبي" بكونها "تكليف بالخدمة العاملة في منظمة التحرير الفلسطينية" (مادة 1/ج)، فيما أكد على أن "التنظيم الشعبي ليس بحزب وإنما هو الوعاء الذي يضم قوى الشعب الفلسطيني العاملة في مرحلة الكفاح لاسترداد الوطن المغتصب وتحريره من الصهيونية والاستعمال وإزالة إسرائيل" (مادة 1/د). وأما المادة (56) فيه، التي أحال إليها نظام الانتخاب لسنة 1965، فنصت على أنه "يشترط لكل من يعمل أو ينتخب لأية هيئة من هيئات منظمة التحرير الفلسطينية أن يكون عضوا عاملا في التنظيم الشعبي". إن هذا القانون غير منشور في وعاء رسمي، ولذلك بالإمكان مطالعته (مع مذكرته الايضاحية) في المرجع التالي: عنبتاوي، الوثائق الفلسطينية العربية لعام 1965، 294-306.

[16] انظر مثلا المادتان (50) و(65) فيما يتعلق بالطعن بالفرز ونتائج الانتخابات؛ إذ خالفتا ما استقرت عليه التجارب الديمقراطية من وجوب وجود إدارة انتخابية مستقلة (مثل لجنة الانتخابات المركزية في الحالة الفلسطينية المعاصرة على مستوى السلطة)، ووجود طرق للطعن في قراراتها أمام جهات قضائية مستقلة (مثل محكمة الانتخابات في الحالة الفلسطينية المعاصرة على مستوى السلطة). في المقابل، فإن النظام أناط بـ "لجنة الاقتراع" البت "في جميع الاعتراضات المقدمة لها بشأن عملية الاقتراع وتكون قراراتها قطعية" (مادة 50). فيما منحت المادة (65) منه اختصاص البت في الطعون "في صحة الانتخاب" أمام المجلس الوطني المنتخب ذاته. وهذا يتناقض مع منطق الأمور التي تفترض أن أعضاء المجلس -أو بعضهم- لهم مصلحة في رفض تلك الطعون للمحافظة على عضويتهم في المجلس.

[17] انظر مثلا المادة (32)؛ إذ وزعت أعضاء المجلس على مراكز تجمع الفلسطينيين في الداخل والخارج، غالبا نسبة لعدد الفلسطينيين المقيمين/ اللاجئين فيها (في حينه/ سنة 1965). وهي النسب التي تغيرت بالتأكيد بعد مرور 56 عاما.

[18] حتى أن نقل تصريح عن رئيس المجلس الوطني، سليم الزعنون، بوجود سجلات متباينة ومتفاوتة لعدد وأسماء أعضاء المجلس الوطني. انظر: محسن صالح، "المجلس الوطني الفلسطيني: إعادة التشكيل وعدالة التمثيل". في: منظمة التحرير الفلسطينية: تقييم التجربة وإعادة البناء (بيروت: مركز الزيتونة للدراسات والاستشارات، 2007)، 57-58. وفيما نص نظام انتخاب المجلس على أن عدد أعضاءه 217 عضو (المادة 31)، إلا أن تقديرات رجحت بلوغ العدد إلى نحو 850 حتى بداية الألفية الجديدة. انظر حول تنامي عدد الأعضاء: عاصم خليل ورشاد توام، فلسطين بين دستور الدولة والحاجة إلى ميثاق وطني (البيرة: المركز الفلسطيني لأبحاث السياسات والدراسات الاستراتيجية، 2013)، 32-33. تتوفر نسخة إلكترونية من الكتاب عبر الرابط: https://bit.ly/3di8NJw؛ توام، دبلوماسية التحرر الوطني، 79 (الحاشية 4).

[19] انظر بتوسع: توام، دبلوماسية التحرر الوطني، 78-86.

[20] انظر بتوسع: خليل وتوام، فلسطين بين دستور الدولة، 30-32.

[21] أشير لنصها في حاشية سابقة.

[22] تعريفات وأحكام عامة (المواد 1-4)، حق الانتخاب والترشح (المواد 5-11)، إدارة الانتخابات والإشراف عليها (المواد 12-41)، توزيع المقاعد فيما بين القوائم (المادتان 42-43)، الجرائم الانتخابية والعقوبات (المواد 44-49)، انعقاد المجلس (المادتان 50-51)، أحكام إجرائية (المواد 52-55).

[23] يشار لبعضها ضمن التناول أدناه.

[24] عرفها النظام بـ "الأراضي الفلسطينية التي احتلت عام 1967 (الضفة الغربية، بما فيها القدس وقطاع غزة)" (المادة 1).

[25] لم ينص إعلان القاهرة على منح اللجنة هذا الاختصاص، بل نص على تشكيلها وتكليفها بالتدارس حول أسس وسبل تفعيل منظمة التحرير (البند 4). بالإمكان مطالعة نص إعلان القاهرة عبر موقع وكالة الأنباء والمعلومات الفلسطينية "وفا"، من خلال الرابط: https://bit.ly/2OqS9ia

[26] انظر قائمة تشمل 115 دولة. أندرو إليس وآخرون، التصويت من الخارج: دليل المؤسسة الدولية للديمقراطية والانتخابات (ستوكهلم: المؤسسة الدولية للديمقراطية والانتخابات، وماكسيكوسيتي: المعهد الانتخابي الاتحادي المكسيكي، 2012)، 12-13. تتوفر نسخة إلكترونية من الكتاب عبر الرابط: https://bit.ly/3s1XTwt

[27] كما حصل مثلا نهاية التسعينيات عند وضع مشروع القانون الأساسي الفلسطيني، وهو ما أخر صدوره إلى سنة 2002. ومن ذلك أيضا التنازع بينهما فيما يتعلق بمناقشة والمصادقة على اتفاق الخليل لإعادة انتشار القوات العسكرية في المنطقة سنة 1997. وهما "المعركتان" اللتان كسبهما المجلس التشريعي في النهاية. انظر: خليل وتوام، فلسطين بين دستور الدولة، 9-10، 21، 63.

[28] كما سبق بيانه في حاشية سابقة.

[29] إذ نصت المادة (2/3) على أن "عدد أعضاء المجلس الوطني 350 عضوا، ينتخب مائة وخمسة وسبعون منهم عن دائرة الأراضي الفلسطينية، ومثلهم عن دائرة الشتات". لاحظ مفردة "ينتخب" التي ترجح أن نصيب الدائرة الأولى سيجري انتخابه مباشرة، وليس بضم أعضاء المجلس التشريعي.

[30] انظر: الجهاز المركزي للإحصاء الفلسطيني، "الإحصاء الفلسطيني يستعرض أوضاع السكان في فلسطين بمناسبة اليوم العالمي للسكان"، 11 تموز/يوليو 2020، عبر الرابط: https://cutt.us/ClUBL

[31] مع بعض الاختلافات الطفيفة، في اعتبار الشخص "فلسطيني". فيما يلي نص المادة (6/2) من النظام الجديد: "لأغراض هذا النظام يعتبر الشخص فلسطينيا: أ- إذا كان مولوداً في فلسطين وفق حدودها في عهد الانتداب البريطاني لأب فلسطيني [أو] لأم فلسطينية أو كان من حقه اكتساب الجنسية الفلسطينية بموجب القوانين التي كانت سائدة في العهد المذكور. ب- إذا كان مولوداً في الأراضي الفلسطينية من أب فلسطيني أو من أم فلسطينية. ج- إذا كان أحد أسلافه ممن تنطبق عليهم أحكام الفقرة (أ) أعلاه بغض النظر عن مكان ولادته. د- إذا كان زوجا لفلسطينية أو زوجة لفلسطيني واكتسب أو اكتسبت الجنسية الفلسطينية حسبما هو معرف أعلاه.

[32]  أشير لنص المادتين في حاشيتين سابقتين.