قرار بقانون جديد بشأن ضريبة الدخل بعيداً عن لغة الحوار

إعداد: د. عصام عابدين- محاضر بجامعة بيرزيت

أصدر الرئيس محمود عباس قراراً بقانون بتاريخ 2014/3/11 بتعديل القرار بقانون رقم (8) لسنة 2011 بشأن ضريبة الدخل، وذلك بناءً على تنسيب مجلس الوزراء بتاريخ 2014/3/4، وبموجب هذا القرار بقانون الجديد فقد جرى تعديل المادة السابعة من القرار بقانون الأصلي لعام 2011 المتعلقة بالدخل المعفى من الضريبة وتحديداً الفقرة (16) منها والتي كانت تنص على إعفاء ما نسبته %25 من أرباح شراء وبيع الأسهم والسندات من الضريبة بحيث أصبح الإعفاء بالتعديل الجديد يطال كامل «الأرباح الرأسمالية الناجمة عن بيع الأوراق المالية من المحافظ الاستثمارية». 

كما وجرى تعديل المادة (16) من القرار بقانون الأصلي المتعلقة بالشرائح والنسب الضريبية وقد استهدف هذا التعديل إلغاء الفقرة (5) منها والتي كانت تنص على أن «لمجلس الوزراء بتنسيب من وزير المالية تعديل الشرائح والنسب الضريبية المشار إليها في هذه المادة كلياً أو جزئياً وفقاً لمقتضيات المصلحة العامة» واستبدالها بالفقرة التالية «تستوفى الضريبة بنسبة %10 على الأرباح سواء كانت على شكل حصص أرباح أو توزيعات نقدية على أن تقتطع من المصدر». وجرى أيضاً إضافة فقرة جديدة على النص المذكور تحمل الرقم (6) وقد نصت على أن: “تستوفى الضريبة بنسبة %10 على الفوائد الناجمة عن برامج التمويل المخصصة لتحفيز الشركات الصغيرة”.

وجرى تعديل المادة (31) من القرار بقانون الأصلي بإلغاء الفقرة (8) منها والتي كانت تنص على أن «يخضع للضريبة الدخل المتحقق من فوائد الودائع والعمولات وأرباح الودائع المشاركة في استثمار البنوك والشركات المالية التي لا تتعاطى بالفائدة والمدفوع لأي شخص من قبل البنوك والشركات المالية في السلطة الوطنية بنسبة %5 على أن تعتبر هذه المبالغ المقتطعة ضريبة قطعية بالنسبة للشخص الاعتباري غير المقيم والشخص الطبيعي ويستثنى من أحكام هذه الفقرة فوائد وأرباح الودائع والعمولات المترتبة للبنوك لدى البنوك الأخرى في السلطة الوطنية».

ونص القرار بقانون الجديد أيضاً على أن «تُفرض ضريبة الدخل وتُحصل على الدخول المتحققة في سنة 2014 وما يتبعها وفقاً لأحكام هذا القرار بقانون». مع إلغاء كل ما يتعارض مع أحكام هذا القرار بقانون.

"الحكومة تغامر بفتح فصل جديد من المواجهة قد يكون أشد ضراوة أمام هذا التجاهل واللامبالاة السميكة للمطالب المجتمعية"

إنّ أول ما يُسجّل على هذا القرار بقانون أنه صدر بعيداً عن أي حوار أو نقاش مجتمعي بشأنه. فكما انفردت حكومة د. فياض بإعداد القرار بقانون رقم (8) لسنة 2011 بشأن ضريبة الدخل ورفعه للرئيس للمصادقة والإقرار، دون أي حوار أو مشاركة مجتمعية خلال عملية إعداده وقبل المصادقة عليه، فإن حكومة د. الحمد الله الحالية قد فضلت «الإمعان» في السير على هذا النهج بتنسيب هذا القرار بقانون الجديد للرئيس وجرت المصادقة عليه بعيداً عن لغة الحوار.

ولا بد من التذكير بأن القرار بقانون 2011 بشأن ضريبة الدخل قد لقي معارضة قوية وقتئذ من القطاع الخاص والقطاع الأهلي وممثلي النقابات والاتحادات والخبراء الاقتصاديين ومجموعة العمل البرلمانية الخاصة بالشأن المالي والاقتصادي علاوة بالطبع على المعارضة الشعبية الواضحة الرافضة له. وفيما يبدو، أن الحكومة الحالية إمّا أنها لم تسمع لغاية الآن عن تلك المعارضة المجتمعية الواسعة المطالبة بإصلاحات جدية في السياسات المالية والاقتصادية للحكومة وبقانون ضريبي «عادل» يساهم في تحقيق التنمية الاقتصادية والعدالة الاجتماعية، أو أنها ببساطة لا تعنيها وقد قررت أن تضرب بها عرض الحائط وأن تتجاهلها عندما قامت بمراجعة القرار بقانون 2011 وتنسيب تعديلاتها الجديدة للرئيس للمصادقة عليها، سيما وأنه لم يمضِ سوى بضع أسابيع على عقد مؤتمر الحوار الوطني بين القطاعين العام والخاص. والحكومة بذلك تغامر بفتح فصل جديد من المواجهة قد يكون أشد ضراوة أمام هذا التجاهل واللامبالاة السميكة للمطالب المجتمعية.        

وتجدر الإشارة، إلى أن هذا القرار بقانون هو «الخامس» الذي يصدر بشأن ضريبة الدخل، حيث سبقه بالتسلسل الزمني ثلاث قرارات بقوانين صدرت في الأعوام 2007 و2008 و2009 وقد عدّلت قانون ضريبة الدخل الصادر عن المجلس التشريعي عام 2004، ومن ثم صدر القرار بقانون الرابع عام 2011 الذي ألغى بمقتضاه قانون ضريبة الدخل 2004 الصادر عن المجلس التشريعي، وصولاً إلى القرار بقانون الخامس الصادر عن الحكومة الحالية عام 2014 والذي عدّل بمقتضاه القرار بقانون 2011 بشأن ضريبة الدخل. علاوة على تعديلين على الشرائح والنسب الضريبية الواردة في القرار بقانون 2011 بشأن ضريبة الدخل صدرا عام 2012 بقرارين من مجلس الوزراء. 

وقد صدرت سلسلة القرارات بقوانين المذكورة بتنسيبات من الحكومات المتعاقبة وفي ظل غياب المجلس التشريعي (السلطة التشريعية) وبعيداً عن لغة المشاركة والحوار، وفي مشهد مكرر تبدو فيه الحكومات المتعاقبة وكأنها تتحاور مع ذاتها، وتصل إلى نتائج، ومن ثم يتم المصادقة عليها، ولاحقاً يعلم بها المجتمع بمختلف شرائحه ومكوناته باعتباره مخاطباً بتلك الأحكام الواردة فيها ليس إلاّ. 

يبدو أن وزير المالية السيد شكري بشارة قد اختزل مبدأ الحوار المجتمعي وأهمية المشاركة الحقيقية في رسم السياسات العامة وصنع القرار، وضرورة الوصول إلى قانون ضريبي عادل يحقق مفهوم العدالة الاقتصادية والاجتماعية، في لقاء عابر مع عدد من الصحفيين جرى بمكتبه في 2014/3/17 وأشار من خلاله إلى أن بعض القرارات بخصوص خفض نسب الضرائب قد اتخذت بالفعل إلى جانب تعديل قانون تشجيع الاستثمار وبذات النهج أي على طريقة الحكومة تحاور الحكومة. 

أوليس هذا ما حصل أيضاً عندما أقرت الحكومة الحالية موازنة 2014 بعيداً عن لغة الحوار المجتمعي؛ ولا أحد يعلم عنها شيئاً لغاية الآن باستثناء الحكومة، وقد أُقرت قبل يوم واحد من “مؤتمر الحوار الوطني” الرابع بين القطاعين العام والخاص الذي جرى في 2014/2/5 وعكس حجم الهوة والأزمة العميقة بين القطاعين ومدى صعوبة احتوائها، وهل اختلف الحال بشأن الطريقة التي أقرت بها الحكومة نظام تقاعد القطاع غير الحكومي، والقائمة على هذا المنوال طويلة!

قد لا يحتاج الأمر كثيراً من العناء لبيان المستفيد الحقيقي من أو المسيطر على سياسات الحكومة الحالية وتشريعاتها، ومن ضمنها هذا القرار بقانون، وبالرجوع إلى نصوص الأخير، فقد اختزل الدور الهام والحيوي لقانون ضريبة الدخل في خلق التوازن الاجتماعي وإعادة توزيع الدخل وتحقيق العدالة الاجتماعية بمسألة منح إعفاء ضريبي كامل للأرباح الرأسمالية الناجمة عن بيع الأوراق المالية من المحافظ الإستثمارية لتحفيز السوق المالي أو بالمحصلة النهائية تحفيز “اللاعبين الكبار” في السوق المالي، كما واستهدف التعديل -على حد قول وزير المالية- جزئية التخفيض الضريبي على قروض البنوك للشركات الصغيرة من %20 إلى %10 بهدف “تحفيز البنوك” على دعم تلك المشاريع، علاوة على إلغاء نسبة ال%5 على الودائع لدى البنوك. هذا مع الإشارة إلى أنه لا يوجد تعريف قانوني لغاية الآن في القوانين السارية ولا في هذا القرار بقانون بشأن المقصود بمصطلح “الشركات الصغيرة” والأساس الذي يتم بموجبه اعتبارها كذلك لغايات الاستفادة من التخفيض الضريبي.     

وما يثير الانتباه أيضاً “الصياغة القانونية الغريبة والغامضة بذات الوقت” التي جاء بها هذا القرار بقانون ولا سيما فيما يتعلق بتعديل المادة (16) الخاصة بالشرائح والنسب الضريبية، إذ يبدو أن المسألة هنا تتعدى الفقر والركاكة الواضحة في التعامل مع أصول وفنون الصياغة القانونية وصناعة التشريع، بحيث تنعكس غموضاً في كيفية فهم هذا القرار بقانون وتفسيره وتطبيقه كما أراده المشرع.

"هنالك مطالب مجتمعية تنادي بقانون ضريبي عادل يساهم في خلق توازن اجتماعي وفي إعادة توزيع الدخل ويحقق عدالة اجتماعية"

أولاً منطق الأمور كان يفترض أن يستهدف التعديل (الفقرة 2) من المادة (16) الخاصة باستيفاء الضريبة لأي شخص معنوي، بحيث يتم إدارج التعديل الأول الخاص باستيفاء الضريبة بنسبة %10 على عوائد الأرباح والتعديل الثاني الخاص باستيفاء الضريبة بنسبة %10 على قروض برامج التمويل الموجهة للمشاريع الصغيرة تحت (الفقرة 2) بحيث يتضح أولاً أننا أمام تخفيض ضريبي وتتضح طبيعة هذا التخفيض الضريبي والشريحة المستفيدة منه، أو على الأقل أن يتم النص صراحة في الفقرتين (5) و(6) من المادة (16) محل التعديل والإضافة بأننا أمام “استثناء” على ما ورد في الفقرة (2) الخاصة بالشرائح والنسب الضريبية للشخص المعنوي، هذا إذا كان المقصود من التعديل هو منحهم نوع من التخفيض الضريبي على حد التصريحات الإعلامية الصادرة عن وزير المالية. 

ولكن طريقة التعديل التي جاء بها هذا القرار بقانون لا توحي بذلك، بل إنها تسير في اتجاه مغاير تماماً، في ظل عدم النص صراحة بأننا أمام استثناء على ما ورد في الفقرة (2) من النص الخاصة بالنسب والشرائح الضريبية على الشخص المعنوي. وبذلك فإن إدراج التعديل الأول في فقرة جديدة (الفقرة 5) بعد أن جرى إلغاء مضمونها الأصلي على هذا النحو يعني أننا أمام “ضريبة جديدة” على الجهة المستهدفة بالتعديل تضاف إلى نسبة الضريبة الواردة في الفقرة (2) الخاصة بالشخص المعنوي أيا كانت الشريحة الضريبية. ثم ماذا تعني عبارة “تستوفى الضريبة بنسبة %10 على الأرباح سواء كانت على شكل حصص أرباح أو توزيعات نقدية” التي جاء بها هذا التعديل ومَن هي الفئة المخاطبة به؟ وحتى طريقة التعديل الثاني الذي جاء ضمن فقرة جديدة (فقرة 6) مضافة على النص الأصلي والخاصة بقروض برامج التمويل الموجهة للمشاريع الصغيرة من شأنها أن تؤدي إلى ذات النتيجة في ظل غياب النص صراحة بأننا أمام استثناء! لا ندري حقيقة ما الذي يجري وماذا يريد المشرّع وما المقصود من التعديلات أمام تلك الطريقة الغريبة في تعديل النصوص القانونية. وقد يكون هذا التعديل بمثابة القشة التي قصمت ظهر البعير وقد تدفع الحكومة الحالية ثمناً كبيراً بإقراره.   

ومع ذلك، نُشير إلى أن إلغاء مضمون الفقرة (5) من المادة (16) من القرار بقانون بشأن ضريبة الدخل والتي كانت تمنح الحكومة بتنسيب من وزير المالية صلاحية تعديل الشرائح والنسب الضريبية وفقاً لمقتضيات المصلحة العامة هو إلغاء منسجم مع القانون الأساسي الذي يحظر على الحكومة القيام بهذا الإجراء غير الدستوري ويؤكد صراحة في المادة (88) منه على أن فرض الضرائب أو تعديلها أو إلغائها لا يكون إلاّ بقانون، وهذا النص الذي كان وارداً في القرار بقانون 2011 قد تعرض لانتقادات لاذعة ومطالب أكدت على وجوب إلغائه واحترام أحكام القانون الأساسي.   

هنالك العديد من الأسئلة لا زالت تحتاج إلى إجابات واضحة من الحكومة فيما يخص هذا القرار بقانون غريب الأطوار، أولها هل يشكل هذا القرار بقانون ضرورة ماسة وملحة للاقتصاد الفلسطيني ولا تحتمل التأخير حتى يصدر بقرار بقانون خاصة وأن المادة (43) من القانون الأساسي تشترط وجود ضرورة “لا تحتمل التأخير” كشرط دستوري لازم لصحة أي قرار بقانون من الناحية الدستورية؟

وماذا عن الصلاحيات الهائلة الممنوحة للحكومة من خلال القرار بقانون 2011 عبر الجهات المكلفة بتنفيذه (وزير المالية ومدير عام دائرة ضريبة الدخل والمقدر) وبخاصة في الجوانب الإدارية والمالية وحتى القضائية، والمخالفة للعديد من النصوص الدستورية والقانونية، ألا تستوجب المراجعة والمواءمة الدستورية والقانونية تحقيقاً لمبدأ سمو الدستور وسيادة القانون كأساس واجب الاحترام؟

كما أن مسألة السريان “بأثر رجعي” كانت أيضاً من بين الانتقادات التي وجهت إلى القرار بقانون 2011 بشأن ضريبة الدخل، ومع ذلك فقد جرى النص عليها في القرار بقانون 2014.  

وماذا عن المطالب المجتمعية التي تنادي بقانون ضريبي يساهم في خلق توازن اجتماعي وفي إعادة توزيع الدخل ويحقق عدالة اجتماعية؛ ومن بينها مثلاً ضرورة إعفاء دخول “المزارعين” من الضريبية بإدراج الأنشطة الزراعية ضمن قائمة الدخول المعفاة من الضريبة؟ علماً بأن قانون ضريبة الدخل 2004 الصادر عن المجلس التشريعي كان يدرجهم ضمن الدخول المعفاة من الضريبة قبل أن يجري استبعادهم بالقرار بقانون 2011 والإبقاء على عملية الاستبعاد في التعديلات الأخيرة 2014.

وإذا كانت تلك المطالب لم تلقَ آذاناً صاغية من الحكومة لغاية الآن وقد حسمت أمرها بإبقاء المزارعين خارج الدخول المعفاة من الضريبية في التعديل الأخير، أفلا يتناقض مثل هذا التجاهل مع الخطة التنموية للحكومة التي تؤكد على أهمية وضرورة دعم وتشجيع القطاع الزراعي كونه من القطاعات الواعدة في الاقتصاد الفلسطيني وعلى أهمية تعزيز صمود المزارعين وتمسكهم بأرضهم؟   

وماذا عن الدخول المتحققة من الأنشطة الواقعة في المناطق المحاذية لجدار الضم والتوسع والمناطق المهددة بالمصادرة ألا تستحق النظر في إمكانية إدراجها ضمن الدخول المعفاة من الضريبة أو منحها تخفيضاً ضريبياً وفق آلية معينة تماشياً مع الخطة التنموية التي ترى أهمية وضرورة تقليل الأعباء عليهم ودعم صمودهم وخاصة بعد أن تجاهلهم قانون تشجيع الاستثمار؟

ومن جانب آخر، فإذا إذا كانت فلسفة الحكومة من وراء إلغاء ضريبة الدخل على الأرباح الرأسمالية الناجمة عن بيع الأوراق المالية من المحافظ الاستثمارية التي جاء بها القرار بقانون الجديد، تكمن بحسب وزير المالية في تحفيز وتنشيط السوق المالي ودعم الاستثمارات، فلماذا لا يتم بالمقابل الاهتمام بتحفيز الجمعيات الخيرية والنقابات والاتحادات المهنية والجمعيات التعاونية بإعفائهم من الضريبة عن الأعمال ذات الطبيعة الاستثمارية التي تهدف بالأساس تطوير وتوسيع شبكة الخدمات التي يقدمونها ألا تستحق تلك الأنشطة التحفيز بإدراجها ضمن الدخول المعفاة من الضريبة؟ 

"قد يكون هذا التعديل غريب الأطوار بمثابة القشة التي قصمت ظهر البعير وقد تدفع الحكومة الحالية ثمناً كبيراً بإقراره"

وماذا عن رؤية الخبراء في الاقتصاد والمالية العامة بأن تحديد مبلغ الإعفاء الضريبي السنوي للشخص المقيم الوارد في القرار بقانون 2011 بمبلغ (30000 شيكل) سنوياً ينبغي أن يتم في ضوء دراسة خط الفقر وأنه من المفترض أن يزداد الإعفاء بنسبة %25 مرتفعاً عن خط الفقر لا أن يتم وضع حد للإعفاء ملامس لخط الفقر تقريباً كما هو الحال في القرار بقانون 2011 أين موقف القرار بقانون الجديد من تلك الجوانب ولماذا لم يجر معالجتها في التعديلات الأخيرة؟ 

وماذا عن الضريبة الواردة على مكافأة نهاية الخدمة فيما يزيد على الشهر لماذا تخضع للضريبة علماً بأن قانون ضريبة الدخل 2004 كان ينص على إعفاء مكافأة نهاية الخدمة كلياً من الضريبة؟

ولماذا لا يتم مراعاة الحالة الاجتماعية بين الأعزب والمتزوج المعيل عند فرض الضريبة على الأشخاص الطبيعيين؟ ولماذا لا تفكر الحكومة بزيادة الإعفاء على التعليم الجامعي والتي تقتصر على مبلغ ستة آلاف شيكل سنوياً بغض النظر عن عدد الأفراد المعالين وبحد أقصى طالبين في السنة؟ وماذا عن الإعفاء على شراء أو بناء المسكن الوارد كرقم مالي ثابت بغض النظر عن الأفراد المعالين؟ 

وهل هنالك إمكانية بأن تفكر الحكومة مثلاً بزيادة نسبة الإعفاء الضريبي الخاصة بنفقات البحث العلمي والشراكة مع المؤسسات العلمية بهدف التطوير والتي لا تزيد بموجب قانون ضريبة الدخل 2011 عن نسبة %2  فقط من الدخل الإجمالي أو خمسمائة ألف شيكل سنوياً “أيهما أقل”؟

هنالك العديد من الأسئلة التي تحتاج عن إجابات من قبل الحكومة ووزير المالية لإمكانية السير قدماً باتجاه مفهوم العدالة الاجتماعية في مهرجان القرارات بقوانين التي تقوم بتنسيبها للرئيس للمصادقة عليها بشأن ضريبة الدخل، وغيرها من التشريعات الاستثنائية، وبالتأكيد هنالك العديد من الأسئلة الأشد ضراوة التي تتعلق بمفهوم الحكومة ووزير المالية للوضوح والشفافية وبناء الشراكات والحوار والانفتاح على الفعاليات المجتمعية في رسم السياسات واتخاذ القرارات، وبخاصة في ظل غياب السلطة التشريعية والرقابة البرلمانية على الأداء الحكومي، وطالما بقي نهج الاغتراب سائداً ومسيطراً على عقلية وأداء الحكومة فمن الصعب الوصول لإجابات شافية أو حتى الالتقاء بمنتصف الطريق.